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京津冀协同发展破解大城市病

发布时间:2019-10-10 11:57:39

资源与居住分离,工作地与居住地分离,城市空间“摊大饼”均质蔓延态势不减,北京的交通和城市发展仍然存在不少挑战。

在京津冀协同发展的背景下,北京如何解决人口拥挤、交通拥堵、公共资源紧张等“大城市病”,在城市功能疏解方面有所突破?

近日召开的第二届城市交通综合开发国际研讨会上,北京市交通委员会副主任方平坦承,就当前北京交通发展来看,仍未完全摆脱需求追随型的被动式发展局面,亟须进一步树立交通引导城市发展的理念,探索以公共交通为导向的城市开发模式(TOD)。

疏解非首都功能

数据显示,2014年底北京常住人口达到2151.6万人,其中居住在五环以外1098万人,占全市常住人口的51.1%,外围“睡城”人口过度聚集。

方平表示,随着城市人口不断增加,出行总量不断增长,再加上轨道交通路网规模不断扩大,北京地铁客运量持续快速增长,年平均增长率超过5%,工作日千万客流已成常态。

中心城吸引力依然很强,向心交通运行压力巨大。在城市空间拓展过程中,优质就业机会、公共服务和基础设施主要集中在中心城区,城市功能布局并没有随着人口空间结构的变化进行及时调整,导致中心城区向心磁力不断加强。

这些问题导致的是轨道交通客流潮汐现象严重,乘客出行时间、数量、方向极不均衡。早高峰以进城方向为主,运力与运量矛盾突出,列车拥挤,换乘通道拥堵;晚高峰以出城方向为主,客流相对分散。

方平说,随着人口不断向外扩展,导致交通系统长期处于被动、追随的状态。城市空间“摊大饼”均质蔓延态势不减,出行距离不断增加,加上人口的增长,导致交通出行周转量成倍增长。

结合京津冀交通一体化协同发展,北京市提出建设轨道上的京津冀,持续建设完善干线铁路、城际铁路、市郊铁路和地铁四层网络的统筹谋划。方平说,TOD的理念应该是政府部门、交通和城市发展的主体企业、社会机构和专家们的共识,在城市发展中凝聚共识,形成合力,逐步推进。

北京市地铁运营有限公司副总经理徐会杰说,要从根本上改变这种情况,除了加快轨道交通本身建设和发展之外,还必须加强顶层设计,在京津冀协同发展下进行统筹谋划,优化调整城市功能布局,有序疏解非首都功能,提升城市规划、建设和管理水平。

他表示,京津冀协同发展为提升轨道交通服务质量赢得了机遇,人口疏解,产业转移,职住合一,地铁中心城区客流快速增长的势头得到扭转,中心城骨干线路和外围线路的客流负荷强度将得到有效控制。

“人跟线走”

北京市建筑设计研究院有限公司副总建筑师李晖在上述研讨会上说,在整个北京市TOD实践中,针对严重资源匮乏的问题,京津冀要执行非常严苛的土地控制;针对城市环境污染严重的情况,下一步就要追求和实现低碳排放量的城市生活模式;针对城市交通严重拥堵的情况,就要在TOD建设中提供舒适便捷的公共出行方式,缓解整体的交通压力。

香港在上世纪70年代也发生严重堵车问题,跟北京、上海没有任何区别。香港铁路有限公司(MTR)中国区执行总裁易珉说,当时香港政府部门以及MTR一直致力于轨道交通的初级阶段“线跟人走”,哪里人多,哪里需要解决为了谋生而出行,就将轨道修到哪里。

但之后人们开始认识到较长的出行时间带给生活的不方便。于是,从上世纪80年代开始,进入轨道交通的第二个阶段“人跟线走”。易珉解释,这就是TOD的理念,在设计城市规划的时候,有意识地先把轨道交通铺设好,然后发展社区。

易珉认为,内地现在要解决的最重要的问题是“硬件不够软,软件不够硬”,即在软硬件过程中缺乏足够的人性化。京津冀发展最重要的环节是糖葫芦式的发展方向,是把需求、沿线人们集中的社区和功能团打包,如果有可能,在城市规划方面要尽量考虑让人们少出行。

深圳已进行TOD开发十多年,深圳市轨道交通建设指挥部副总指挥赵鹏林表示,当初政府的基本设计思路是,使土地开发的收益、地铁建设的成本和未来运行的成本能够打平。

他说,城市的交通方式影响了每个人的生活方式,轨道交通建设发展的方式,又影响到未来政府财政的负担和每个人的生活成本。因为毗邻香港,深圳一开始就受到香港地铁的影响,而且深圳发展很快,土地资源很少,建设地铁又需要很多钱。综合考虑之下,决定了深圳一开始就把轨道交通的发展和土地的利用捆绑在一起。

赵鹏林认为,要尊重市场规律,处理好政府跟市场的关系。当时正是因为不知道地铁的运营成本到底是多少,对地铁的收入也不知道应该如何确定,于是就引入市场竞争机制,这样政府的责任就相对少很多。如果一个企业是靠补贴来存活,那它基本上不能算是现代企业,因为它没有成本核算,换谁做董事长或总经理,也都只会把主要的精力放在要补贴上,而不是放在怎么样提高劳动生产率,提高服务水平、降低成本上。

赵鹏林举例说,比如一个地铁公司向当地政府一年要10亿的补贴,政府经过讨价还价后给了公司9亿,那么一旦出现事故,公司就会将责任推到政府身上。基于此,在引进竞争机制的同时,深圳市政府的角色定位就只做两件事,一是制定游戏规则,二是负责监督检查,不去管地铁运营的中间环节。

研讨会上,北京市规划委员会基础一处副处长张奇提到,北京市的地铁没有引入市场竞争机制,完全靠财政进行补贴,而且北京市的交通枢纽建设规划实现率非常可怜。现在的枢纽建设也受制于政策,存在矫枉过正的情况。此外,日本政府制定游戏规则,鼓励轨道站点周边高强度开发,而且为了弥补开发时候的代价会奖励容积率,这是一种非常符合市场规律,且能够形成良性循环的机制,遗憾的是在北京并没有出现。

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